中国城市更新顶层设计出台 万亿级赛道按下“加速键”

中国城市更新顶层设计出台 万亿赛道背后的新逻辑

当“城市更新”从零散的局部改造，上升为有明确规则、有清晰边界、有系统目标的国家顶层设计时，一个真正意义上的万亿级新赛道正在被重新定义。过去人们眼中的旧城改造，多是拆旧建新、以土地出让收益为主线；而今天，伴随着一系列制度性文件的出台，城市更新正在从“地产逻辑”走向“空间治理”“产业升级”“民生改善”三重并进的综合治理新阶段。中国城市更新顶层设计出台 万亿级赛道按下“加速键”，不仅意味着资本有了更清晰的赛道边界，也意味着政府、企业、居民之间的关系正被重新梳理，一套关于“存量时代城市如何继续成长”的中国答案，正在显形。

城市更新从粗放扩张走向存量精细运营 如果说过去二十年，中国城市化的关键词是“扩张”，那么当前乃至未来十到二十年，关键词则是“更新”。在增量开发空间日益收窄的背景下，从“拼土地”转向“拼运营”“拼服务”，成为城市发展的必答题。顶层设计的相继出台，正是对这一时代转向的制度性回应。一方面，城市更新被明确为推动高质量发展的重要抓手，与“新型城镇化建设”“新型城镇空间布局优化”等政策目标形成合力；通过对更新对象、实施路径、利益分配和风险防控的系统设计，为地方政府和市场主体“画出了线、标好了尺”。从逻辑上看，这意味着城市更新不再是零敲碎打的项目堆叠，而是被纳入国土空间规划 住房保障 产业升级与财政金融政策的统一框架之中，成为城市综合竞争力重塑的重要途径。

顶层设计的核心在于“边界 规则 和目标” 所谓“顶层设计”，首先是给出清晰的边界。当前的政策体系在多个层面强调，城市更新应以“存量优化”为主，不以大拆大建为主要方式，鼓励“绣花式”微更新、功能修补和公共空间提升。其次是重塑规则，即通过制度安排，厘清政府 主体实施人 居民之间的权利义务。例如，明确城市更新的类型可细分为老旧小区改造 工业园区更新 历史文化街区保护更新 城市基础设施更新等，不同类型对应不同的审批流程、收益模式与风险分担机制。再次是锁定目标——更新的评价标准，不再只是建筑高度和容积率，而是居住舒适度 产业承载能力 公共服务均衡性 能源与碳排放强度等一揽子综合指标。在这样的规则体系下，中国城市更新顶层设计出台 万亿级赛道按下“加速键”，体现的不是“加速拆”，而是加速从无序到有序 从粗糙到精细的结构性升级。

万亿级赛道的构成 不只是“地产的延长线” “万亿级赛道”并不虚浮。仅以住建部公布的数据来看，全国既有需要改造的老旧小区 成片旧区 工业区 存量商业物业和基础设施空间，叠加未来十多年进入更新周期的建筑与社区，其潜在投资规模远超传统意义上的“棚改”。更重要的是，城市更新背后蕴含的是复合型需求——住房改善 提升物业服务 智慧城市建设 海绵城市和地下管廊 既有建筑节能改造 适老化和无障碍环境营造等，构成了长周期 多维度的巨大市场。和过去以“土地金融”为主的开发模式不同，如今的万亿赛道更加依赖长期资本 科技能力和运营能力，从REITs到产业基金，从智慧物业到社区数字化管理，金融和科技正深度嵌入更新全流程。

从拆迁开发到“可持续资产运营”的范式转移 传统旧改逻辑中，收益主要来自土地增值和房产销售，项目周期短，风险高度集中；而在新的顶层设计指引下，城市更新强调“全过程运营”，项目所创造的是可持续的现金流资产和长期的城市价值。比如，某些一线城市的旧工业园区更新项目，不再完全转为住宅，而是通过导入科技研发总部 文创产业与配套公寓，将原先低效粗放的工业用地，变成集办公 研发 展示和生活服务于一体的综合功能区。其价值不仅体现在一次性土地收益，而更体现在未来十五到二十年的产业税收 就业机会以及区域品牌效应。顶层设计的推出，实质上是通过规则设计，把“短期博弈”引导为“长期合作”，促使城市更新从项目思维走向资产运营思维。

案例透视 深圳 广州等地的更新实践路径 在全国范围内，深圳常被视为城市更新的“试验场”。早在顶层设计系统出台之前，深圳就已通过立法和条例，建立起较为成熟的更新单元划定机制 权益测算与补偿规则，并在城中村改造 工业园更新方面积累了丰富经验。随着国家层面顶层设计逐步完善，深圳又在试点中引入“连片统筹”“社区协商”“公共利益最大化”等新机制，将更新与产业布局和住房保障深度捆绑。例如，在某城中村更新项目中，通过精准测算人口结构和就业特征，保留了比例可观的租赁型住房和蓝领公寓，实现“居民搬得出 住得起 留得下”。广州则更多聚焦于老城区风貌保护与活化利用，在历史文化街区通过“微改造+微更新”，引入文化创意 旅游服务与社区商业，避免了“一拆了之”带来的文化断层。上述实践在顶层设计的引导之下，正在从地方经验上升为可复制推广的制度工具。

金融工具与制度创新为赛道“补充燃料” 要让万亿级赛道真正跑起来，单靠财政资金和开发企业自有资本显然难以支撑。顶层设计中反复强调，需完善多元化 投资回报和风险分担机制，这为金融创新提供了政策空间。一方面，基础设施REITs被视为承接成熟存量资产的重要工具，通过证券化盘活存量资产，再将资金投入新的更新项目，形成“存量变增量”的良性循环。各地探索城市更新专项基金 政府引导基金与社会资本合作机制，引导保险资金 养老金和长期资金进入具有稳定现金流的更新项目中。在制度安排上，通过规范PPP模式引入 标准化合同模板和动态收益分成机制，降低制度不确定性，增强社会资本参与的信心。可以说，金融制度创新与顶层设计同频共振，共同为城市更新这条万亿赛道提供了更稳定的“底盘”。

兼顾民生底线 让居民成为更新的真正受益者 任何关于“加速”的讨论，如果忽视民生，就会失去正当性。城市更新不是简单的空间重组，而是深度触及居民的生活方式 就业路径和社区记忆。顶层设计中特别强调“以人民为中心”的原则，将保障性住房建设 完善公共服务设施 提升宜居性纳入更新目标体系。老旧小区改造中，电梯加装 无障碍坡道 完善消防系统 提升绿化与公共活动空间，逐步从“面子工程”转变为“里子工程”；在城中村与旧城片区更新中，则更多强调“先安置后搬迁” 合理评估租赁需求 保持租金基本可负担等要求。部分城市通过建立居民代表委员会 社区协商平台，让居民从“被动接受”转向“参与共治”，在规划方案 公共空间配置和物业服务标准上拥有更大话语权。这种制度安排，既降低了社会摩擦，也让更新更贴合真实需求，从而提高项目整体可持续性。

产业升级与科技赋能 正在重塑城市更新的价值锚 与传统以居住功能为主的改造不同，当下的城市更新越来越强调与新质生产力 新产业形态的深度绑定。老工业区通过腾笼换鸟引入高端制造 人工智能 生物医药产业，既优化了城市空间结构，也为本地经济注入新的增长动能。在这一过程中，数字孪生 城市信息模型CIM和建筑信息模型BIM等技术被广泛应用于规划设计 施工管理与后期运维，实现对城市空间和建筑生命周期的精细化管理。中国城市更新顶层设计出台 万亿级赛道按下“加速键”，从技术维度看，意味着更新不再是“物理层面的翻新”，而是“数据与空间的协同重构”。通过统一的时空底座 数据平台和智能感知体系，城市可以在更新中同步部署智慧停车 智能安防 能耗监测与社区服务，从而提升治理效率和服务体验，为未来智慧城市升级预留接口。

风险与挑战并存 顶层设计是加速也是“限速” 任何万亿级赛道都有被过热资本裹挟的风险。顶层设计的价值，也在于在加速发展的为市场划出“限速线”。一是警惕变相房地产开发，防止以城市更新之名行土地财政之实，造成新的高杠杆与泡沫风险；二是防范地方政府对更新收益过度乐观预期，导致财政性隐性债务的积累；三是避免在更新过程中造成新一轮空间不平等和“隐性驱逐”，让弱势群体被挤出优质资源区。从制度上看，顶层设计通过强化全周期评估 信息公开 强制性社会稳定风险评估与环境评估等手段，促使更新项目在规划之初就考虑长期效应与公共利益。从这个意义上说，顶层设计既是“加速器”，也是“安全阀”，确保万亿级赛道跑得快 更要跑得稳。

从“城市建筑”到“城市更新” 中国模式的国际意义 随着中国进入以存量更新为主的新阶段，“城市更新”正逐步取代“城市建设”成为城市工作的重要关键词。与部分国际大城市的经验相比，中国的城市更新一方面规模巨大 周期集中，另一方面又叠加了新型城镇化 共同富裕 双碳目标与数字中国等多重国家战略，其复杂程度远超单一维度的空间改造。中国城市更新顶层设计出台 万亿级赛道按下“加速键”，实际是在尝试构建一种兼顾效率 公平与可持续的制度组合——在存量空间中寻找增量价值，在发展诉求与民生底线之间寻求平衡，在地方探索与统一规则中形成合力。这种以顶层设计统筹空间治理 产业升级与民生改善的中国式城市更新路径，未来有望为其他快速城市化国家提供可借鉴的样本，也将成为中国参与全球城市治理经验交流的一张新“名片”。